Interesante Sentencia del Tribunal Constitucional que abre la puerta a poder demostrar a los casos en los que ocurre accidente con especie cinegética, no existiendo acción de caza mayor, aún pueda determinarse la posible responsabilidad patrimonial de la Administración acudiendo a cualquier título de imputación legalmente idóneo para fundar la misma, sin declarar automáticamente la responsabilidad del conductor.
Hay sentencias del Constitucional discretas y sonoras, claras y oscuras, otras decorativas y algunas como la dictada el 17 de octubre de 2018, útiles y didácticas.
Se trata de la STC 112/2018 que se adentra en exponer la responsabilidad objetiva de la administración y cuya fundamentación será acogida como mantra en las sentencias contencioso-administrativas, servirá de cabecera de los artículos doctrinales y cita obligada en temas de opositores.
Veamos lo que nos dice el Tribunal Constitucional al hilo de un tema no menos interesante, por ser cotidiano, como es la responsabilidad patrimonial en caso de animales de caza que invaden la calzada, y la constitucionalidad de la disposición adicional novena de la Ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, rubricada “responsabilidad en accidentes de tráfico por atropellos de especies cinegéticas”, en la redacción dada por la Ley 6/2014, de 7 de abril (idéntica a la actual Disposición Adicional Séptima del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre). Dicho precepto establece que “será responsable” el conductor del vehículo, pero añade para que nadie se vaya de rositas, que “será responsable” el titular del coto o propietario (si medió actividad de cacería el mismo día o concluida doce horas antes) o “podrá ser responsable” la administración titular de la vía (por no reparar la valla de cerramiento o de no señalizar la presencia de animales sueltos). La duda del Juzgado contencioso-administrativa que plantea la cuestión de inconstitucionalidad es si es compatible con la responsabilidad objetiva de la administración (106.2 CE) un escenario en que si no hay acción de caza y tampoco problemas de vallado ni señalización, si la administración ya se lava las manos y no paga; o sea, si es constitucionalmente admisible que sea automáticamente responsable el conductor aunque no hubiese mediado negligencia.
Pasen y vean…
Así el Tribunal Constitucional, como un conferenciante, rubrica su Fundamento Quinto con un rótulo ambicioso de lo que va a decir: “Significación constitucional de la objetividad del régimen de responsabilidad patrimonial de la Administración previsto en el artículo 106.2 CE”
Primero, un poco de historia y antecendentes:ç
En este punto, hemos de partir de que el tenor del artículo 106.2 supone la recepción constitucional del sistema de responsabilidad de la Administración previamente vigente en España, cuyo carácter objetivo venía siendo ampliamente aceptado por la doctrina y la jurisprudencia. En efecto, el artículo 106.2 CE recoge en su texto que: “Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que aquella lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”.
El texto, producto de una enmienda introducida en el debate constitucional al originario texto del anteproyecto de Constitución, que no había incluido ninguna referencia a la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas, vino, pues, a reproducir parcialmente la redacción del artículo 32.1 de la Ley de 20 de julio de 1957, de régimen jurídico de la Administración del Estado, que había señalado que “[l]os particulares tendrán derecho a ser indemnizados por el Estado de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que aquella lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos o de la adopción de medidas no fiscalizables en vía contenciosa”, precepto que tenía, a su vez, su antecedente en el artículo 121.1 de la Ley de expropiación forzosa de 16 de diciembre de 1954, que dispone que “[d]ará también lugar a indemnización con arreglo al mismo procedimiento toda lesión que los particulares sufran en los bienes y derechos a que esta Ley se refiere, siempre que aquélla sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos”.
Luego, la importante precisión de que responsabilidad objetiva no es responsabilidad automática.
Así pues, el régimen constitucional de responsabilidad de las Administraciones públicas se rige por criterios objetivos, que implican la necesidad, no sólo de examinar la relación de causalidad, sino también la de formular un juicio de imputación del daño que permita conectar suficientemente el perjuicio producido con la actividad desarrollada por el agente del mismo, en este caso por una Administración pública. Esa es, claramente, la línea de interpretación marcada en nuestra propia doctrina.
A continuación la cita de un interesantísimo caso, el de la responsabilidad patrimonial de la administración por no resolver en plazo:
Así, en la STC 141/2014, de 11 de septiembre [FJ 8 B) b)] al examinar un precepto de la legislación urbanística conforme al cual “el incumplimiento del deber de resolver dentro del plazo máximo establecido dará lugar al abono de una indemnización a los interesados por el importe de los gastos producidos por la presentación de sus solicitudes”, consideramos que la “interpretación literal” de dicho precepto, que “impone el deber de indemnizar por el importe de los gastos en que se hubiere incurrido para presentar la solicitud por el mero incumplimiento de resolver en plazo cuando el silencio sea negativo” supondría que “la Administración tendría que abonar al particular el importe de esos gastos incluso aunque la demora no fuere atribuible al funcionamiento de los servicios públicos (podría ser atribuible a la propia conducta del particular) e independientemente de que se hubiera o no producido una lesión efectiva (podría ocurrir que tuviera lugar una resolución tardía favorable y que no surgiera lesión alguna)”.
Afirmamos, ante esta posibilidad, que tal “interpretación resulta contraria al artículo 106.2 CE que prevé la responsabilidad patrimonial de la Administración sólo cuando el daño es imputable al funcionamiento de los servicios públicos y cuando el particular sufre una lesión efectiva”. Consideramos por ello que el precepto examinado había “de interpretarse a la luz del artículo 106.2 CE” asumiendo “que, por tanto, no excluye la necesaria concurrencia de los requisitos exigidos por este precepto”, de suerte que “la obligación … de indemnizar al particular por el incumplimiento del deber de resolver en plazo y la producción de un silencio negativo, sólo surge cuando la demora es atribuible al funcionamiento del servicio público y, además, ha dado lugar a una lesión efectiva”.
Y ahora la conclusión general de que el legislador puede regular la responsabilidad pero no desnaturalizarla
De este modo, la remisión del artículo 106.2 CE al desarrollo legislativo no puede, en modo alguno, explicarse como una mera autorización al legislador para que determine el régimen jurídico de la responsabilidad de la Administración; se trata, más bien, de una regla de cierre que permite al legislador concretar la forma en que una responsabilidad puede ser exigida, lo que permite, a título de ejemplo, y según hemos declarado en nuestra STC 15/2016, de 1 de febrero, optar “por un régimen centralizado en el que las reclamaciones de indemnización contra la Administración, por los daños y perjuicios causados por su personal, han de dirigirse directamente, y en todo caso, contra aquélla, suprimiéndose la posibilidad de promover la acción contra el empleado público causante del daño (excepto en los casos de una eventual responsabilidad por vía penal)” (FJ 3).
Y ya se adentra en el examen de la regulación de tráfico. Así pese a que el legislador parece haber fijado casos tasados de responsabilidad de la administración o del titular del coto, el Tribunal Constitucional extiende los títulos de imputación para evitar que asuma la responsabilidad el conductor aunque lo hubiese hecho con diligencia. Y añade:
Ahora bien, descartada la operatividad del supuesto de hecho concretamente previsto, esto es, una vez acreditado que no existió la concreta acción de caza mayor expresamente aludida, el órgano judicial aún puede plantearse, dentro del tenor literal posible del precepto, si, fuera de ese caso particularmente previsto, existe algún título de imputación válidamente aceptado que permita atribuir el daño a una lesión efectivamente producida por el funcionamiento del servicio público”. Y concluye que “el precepto no excluye que aquél —como cualquier otra persona— pueda ser considerado responsable del accidente, en aplicación de las normas generales que regulan la responsabilidad.
Así que se alza una sentencia interpretativa:
Por todo ello, hemos de llegar a la conclusión de que, en un supuesto como el ahora planteado, en el que existe una actividad de titularidad administrativa o servicio público, la disposición adicional novena (actual disposición adicional séptima) de la Ley de tráfico sólo resulta compatible con el régimen de responsabilidad patrimonial de la Administración previsto en el artículo 106.2 CE, si se interpreta en el sentido de que, no existiendo acción de caza mayor, aún pueda determinarse la posible responsabilidad patrimonial de la Administración acudiendo a cualquier título de imputación legalmente idóneo para fundar la misma, sin declarar automáticamente la responsabilidad del conductor.
En suma, que los conductores pueden respirar aliviados para evitar interpretaciones literales, bien de la administración, bien de la sentencia contenciosa, que les dejen en la cuneta con el ciervo empotrado en la defensa y teniendo que asumir los gastos en solitario. Al menos ahora se han roto los barrotes de la letra de la Ley y cabe explorar otros títulos de responsabilidad procedentes bien del titular del coto (distintos de la acción de cazar) o bien de la propia administración (distintos de la falta de reparación de la valla de cerramiento o de no señalizar la presencia de animales sueltos).
Aquí entra la labor de imaginación del abogado y la pesquisa del juez. En todo caso, recomiendo a los letrados públicos no utilizar el ingenioso alegato, que conozco de primera mano (mejor de primera oreja, porque lo escuché en estrados), y que para excluir la responsabilidad de la administración titular de la carretera en caso de daños ocasionados por un jabalí, afirmó: Señoría, no puede imputarse culpa a la administración porque no podemos descartar que el jabalí se hubiese arrojado a la vía pública como un intento de suicidio, que para su desgracia, fue consumado”. Cierto, como la vida misma.